总体概况

作为工业革命的发源地，英国曾经拥有世界上最早、最完善的铁路系统，被视为现代铁路运输的鼻祖。但是，近年来，英国并没有在高铁的建设中占据世界的头把交椅。伴随着高速铁路技术的不断成熟，英国在新型铁路的建设上已经逐渐落后于欧洲其他国家。早在1971年，法国政府便批准修建TGV高铁系统。德国也在90年代逐步完善了自己的ICE高铁系统。面对这一窘境，在经过长达16年的建设之后，英国于2003年开通了第一条跨国线路的高铁（HS1），从英国伦敦穿越英吉利海峡至法国巴黎，全程109公里，著名的欧洲之星就取道HS1轨道。然而，这段横跨两国的高铁在2003年开通之初仅在法国段维持着每小时300公里的高速行驶，进入到英国段，还是保持着普通铁路最高限速每小时160公里。直到2007年，英国人才将HS1英国段线路提速，真正实现了巴黎至伦敦的全程高速。

出于战略发展的现实需要，为进一步构筑英国经济新增长点和提振核心经济带发展，基于HS1的经验，英国政府决定全力推动高铁2号工程（HS2）。2012年，英国首相卡梅伦正式启动英国的第二条高铁(HS2)项目。英国交通大臣于2012年1月10日宣布，英国政府将率先启动该项目一期工程。但是，由于造价昂贵以及出于环境保护等因素的考虑，HS2项目在英国引起了广泛的争论，甚至遭到了沿线居民、地方议会以及环保组织的抗议。即便如此，今年4月，关于修建英国高铁2号线路(HS2)的议案在议会下院仍以452票赞成、41票反对的压倒性优势获得二读通过，表明这一预算高达427亿英镑的“现代英国最重要的”基础设施建设项目正在稳步向前，但是要获得最后的通过，该议案还需要经过委员会审议、报告审议、三读、议会上院的相同程序以及最后的修改。

英国2号高铁的具体情况

总体规划

HS2是本届英国联合政府提出的一项重大基建项目，于2012年初正式启动。HS2工程最高设计时速可达400公里，建成后将成为欧洲最快的高速铁路，可大大缩短英国主要城市间的旅行时间、促进地区经济融合、带动周边产业复苏以及提振英国整体经济活力。该线路呈Y型，全长500多公里，计划途经100多个城镇，服务英国五分之一人口，预计总造价327亿英镑（后又追加了100亿英镑）。据测算，未来60年，HS2可创造470亿英镑的经济效益，以及340亿英镑的火车票款。此外，修建高铁还可创造4万个就业岗位。该工程将分两期建成：第一期工程从伦敦向西北至工业城市伯明翰，全长224公里，预计造价163亿英镑，拟于2016年动工，2026年完工，届时往来于伦敦和伯明翰之间单程仅需49分钟；第二期从伯明翰分别向西北延至曼彻斯特和向东北至利兹，全长276公里，预计造价164亿英镑，拟于2026年动工，2033年建成。按照计划，该项目建成后，英国北部三分之二人口可在2小时内抵达伦敦。HS2与HS1相连后，从曼彻斯特至法国巴黎仅需3.5个小时。

不同的声音

英执政的联合政府、铁路行业和大企业是这条高铁项目的支持者。政府强调，英国作为铁路运输业的开拓者，应该赶上世界高速铁路发展潮流。英国财政大臣奥斯本在接受英国广播公司(BBC)采访时曾表示，HS2项目将促进沿线地区经济繁荣、改善英国经济布局、有助于解决南北分离问题，政府将全力支持该项目。

影子内阁交通大臣玛丽·克雷也表达了工党对于HS2议案的支持，希望这条铁路可以在大城市之间建立更好的交通，帮助整个国家的经济复苏。与此同时，HS2项目也获得了产业界的认可。英国最大工商界组织英国全国总商会呼吁政府加快HS2建设，因为该项目能从一定程度上解决目前火车过度拥挤、晚点以及取消的问题。英国一家铁路工会的主席曼努埃尔·科尔特斯预计，新高铁有助“结束困扰英国多年的南北经济差距”，15年内创造数以万计就业岗位。经济分析人士认为，高铁将快速拉动曼彻斯特和伯明翰地区的发展。

反对HS2项目的力量主要来自沿线受影响的居民、环保组织和反对政府投资大型项目的右翼势力。英国《金融时报》曾以“毫无用处的白象”评价拟议中的高铁项目，认为其完全不合英国的需要，给北部各郡带来的利益也是寥寥无几，耗资过高不实用。铁路沿线和车站周围的一些居民出于噪声污染、治安犯罪方面的担忧以及征地补偿问题反对HS2项目。其中，沿线切尔顿地区的居民和当地政府以及保守党议员更是表示强烈反对，因为一旦高铁建成，该地区的一些民居将难逃被拆迁的命运。环境保护组织“保卫乡村英国运动”明确表示抵制HS2，认为规划线路要经过风景如画的奇尔特恩丘陵地区，还会破坏沃里克、白金汉和北安普敦等郡多年来保护完好的乡村风光。

中右翼智库经济事务学院发表报告，认为政府夸大了HS2将带来的经济效益。报告说，连接英国英法隧道出口至伦敦市区圣潘克拉斯车站的1号高速铁路建成之后，沿线的肯特郡就业率反而下降3%，高铁线路经过的唐卡斯特依然是英国经济最不发达的地区。此外，在英国极具影响力的利益集团“纳税人联盟”也反对HS2，它对该项目的“成本和收益”表示质疑，称为修建HS2，英国每个家庭要支付1500英镑，纳税人得不偿失。更有研究机构指出高铁将耗费纳税人800亿英镑，每修一公里高铁就要花费近1.46亿英镑，相当于每个英国家庭3000英镑。

HS2工程带来的机遇与挑战

HS2工程不仅仅是修建一条高铁，对整个英国的发展而言，它意味着新规划与重建。

由于受经济危机和欧债危机的影响，英国政府寄望于这个总造价在超400亿英镑的巨大工程可以为萎靡的英国经济注入一剂强心针，由此带来的超过数万个新的就业机会以缓解失业率不断攀升的燃眉之急。此外，高铁HS2还担负着调整英国区域经济平衡的重任。这条高铁将使英国南北的通行时间缩短至少一个小时，并将英国主要城市以高铁相连接，有助于缩小英国经济的南北差距。正如财政大臣乔治·奥斯本所说的：“过去15年我们把赌注都押在伦敦城的繁荣上，国家发展如此不均衡。这届新政府决心改变这一切，确保经济地域布局改变。”

虽然高铁HS2对于整个英国经济来说是利好消息，特别有利于利兹等北英格兰城市，但对于高铁经过的每个地区而言，却有着不同的意味，政府必需花时间去处理好相关的问题。受高铁HS2影响最大的地区莫过于伦敦，尤其是伦敦EUSTON火车站北部的地区。高铁在那片区域将要经过一个很长的隧道，地面上的大片建筑需要拆除，整个地区面临着重新开发。高铁工程技术总监称，这一工作最为耗时，至少需要七八年的时间。对于风景如画的苏格兰，高铁HS2的影响则更为直接。由于重工业缺乏，这个地区以旅游业为经济支撑。而高铁HS2会破坏当地的环境，影响旅游业的发展。因此，如何将受损的程度下降到最低，需高铁规划者和当地政府长时间的协商，重新定位这个地区的发展方向。

中国参与英国高铁建设

虽然HS2项目尚在审批阶段，但是英国政府早已在世界各地“化缘”，为高铁募集资金。作为新兴经济体代表，中国自然就成为了英国政府募集资金的对象。首相卡梅伦、财相奥斯本都在不同场合强调来自中国投资的重要性，对中国投资举双手欢迎。据了解，中国政府也有意推动国内企业参与投资建设，中铁等公司已经与英方接洽，表示出参与建设的意愿。“高铁”成为近两年来中英关系中的一大热词。

政府方面：两任总理的推动

原国务院总理温家宝2011年6月在伦敦与英国首相、保守党领导人卡梅伦会晤时提出了中国参与建设英国高铁工程HS2的意向。虽然卡梅伦当时并没有明确回应，只表示英国欢迎中国对英国基础建设的投资，但英国能源及气候变化大臣胡恩的一番话却透露出他对中国高铁及其他项目的推崇之意。

2013年12月初，英国首相卡梅伦率英国贸易代表团访华。中国国务院总理李克强表示，中国有意向英国基础设施进行数百亿英镑的投资，其中包括对英国HS2高铁的500亿英镑投资。对此，英国首相卡梅伦曾表示：“我对中国高铁的发展动态很感兴趣……就HS2项目而言，我非常欢迎中国方面投资于英国的基础设施。”

应英国首相戴维·卡梅伦邀请，国务院总理李克强于2014年6月16日至19日对英国进行正式访问并率领一支庞大的企业代表团随行。此次约有122家中国企业，250名高级政商界要员随行李克强出访。随行中国企业集中在金融、能源、制造业几大领域。其中，制造业又以高铁和核电尤为引人注目。

近两年，高铁是中英经济合作中受到极大关注的领域。中国希望能够参与英国第二条高铁（HS2）项目。中英高铁的合作与中国高铁“走出去”的战略不谋而合。国务院总理李克强被外界誉为“超级推销员”。在他就任总理后的5次外访中，有4次都专门提及高铁。在中英联合声明中，“高铁”出现了两次。但是由于英国国内对中国企业的担忧，英国官员此前一直强调，中国方面不会直接参与由英国纳税人埋单的铁路建设工程。这意味着，中方只能投标申请HS2的运营权，或投资于沿线的外围项目，如车站周围的开发项目。然而中国方面更倾向于建设高铁的主体工程，而非外围的建设。

对此，英国媒体报道说，英国政府表示，高铁主线将完全用英国纳税人资金兴建，但保留高铁建成后中国企业投标竞争运营特许权的可能性，并对中国企业投资该项目车站及周边配套设施表示欢迎。

企业方面：中资公司有意竞标

《南华早报》2012年1月12日的报道援引中铁股份有限公司财务总监李建生的话称，如果英国政府想建这个高铁项目，中铁有兴趣竞标。中国南车股份有限公司秘书ThomasWong同样表示对该项目有兴趣。《南华早报》还说，包括中铁在内的多家中国铁路公司有意竞标造价427亿英镑的英国高铁项目。中国中铁股份有限公司在卡梅伦访华结束后的数周内就开始接洽英方。中铁公司2013年12月致函伯明翰市政厅，表示有意承建从伯明翰东部郊区高铁中转站到机场及其他城市的这段铁路。这段铁路工程的估价大约为2.3亿英镑。中国中铁股份有限公司国际部门的一位官员确认，其公司的确对这一工程很感兴趣。伯明翰机场首席执行官保罗·凯赫指出，自己已经和中铁股份有限公司有过接触。他说：“像HS2这样大型的基础设施建设，会给英国国库带来巨大的压力。因此我确信，英国政府非常欢迎来自中国的投资。”

从目前的情况来看，英国如果从西方制造商，如阿尔斯通公司、西门子公司或庞巴迪公司手中订购120列高铁列车，预计将耗资约40亿英镑。据信，中国有能力制造出能与之相媲美的高铁列车，但价格却只是西方的一半。一位英国业内人士说：“中国制造的列车基本是按欧洲标准生产的。设想如果我们可以用一半的价格从中国人手中购买，那么省下的绝非是微不足道的小数目。”

英国公共工程建设的经验以及对我国的借鉴意义

2013年公布建设计划、预计2026年动工、2033年完成，也就是说，HS2全线的建设从启动到完工需用20年的时间。但是在中国，从2008年4月18日正式开工到2011年6月30日通车，短短39个月的时间就完成了全长1318公里的京沪高铁工程建设。那么，为什么英国建一条500多公里的高铁竟预计要花20年呢？英国的高铁为何建得如此之慢呢？慢，耗去了高昂的时间成本，收获的却是综合的社会效益！

工程质量与安全是重中之重

面对对工程建设效率质疑，英国人给出的解释是，“我们需要更长的时间来测试高铁的稳定性，如果贸然开通高速，对整个项目的安全是一个巨大的隐患”。任何大型基础建设项目都需要很长时间，这在英国是天经地义的事。这源于英国人对工程建筑质量近乎偏执的要求。英国人信奉“慢工出细活”。他们以牺牲时间为代价，换来高品质的建筑质量、极低的工程事故率以及和谐的社会秩序。英国的建筑物，平均寿命达132年之久，居世界首位。走在伦敦的大街上，每隔几米就能见到一座百年老屋。

高铁HS2承包商需竭尽心力将员工的安全风险降到最低。在过去几个世纪中，尽管已采取了严密的措施，但英国的大型工程总会或多或少出现人员伤亡事故。比如，在修建英法海底隧道HS1工程时就有10名工人丧生。因此，对于高铁HS2项目，工程安全是关注的重点。这也意味着施工方将要花费更多的时间和精力去保证员工的安全。

英国的工程安全水平始终居于欧洲最佳之列，这得益于一层一层看似繁琐的工程安全保护机制。根据英国1974年颁布的“安全卫生法规定”，工地上一切人员都要经过安全培训才能上岗。如果工程出了安全事故，相关人员要承担民事和刑事责任以及数额巨大的赔款。这使得承建商不敢有丝毫的大意。英国的法律还要求，出现重大安全事故，承建商和业主均要承担责任，这导致了业主也会积极监督承建商在安全设施上的落实。此外，每周至少进行一次安全培训的做法早已被广泛应用于英国的各种施工现场。

确保充分的公众咨询

大型基础建设项目的建设在英国均需进行公众咨询，很费时。作为政府所属公共机构，英国运输部负责高铁项目的HS2公司必须遵守英国信息自由法案，透明公开高铁信息。面对争议，HS2公司发表声明，他们将通过广泛协商使高铁项目的负面影响降到最低。“协商面向全体公众，所有人都可表达观点，或者提供替代性法案。我们会寻找施工产生影响最小的方案，将继续和当地社区沟通，听取他们的观点，减小项目的不良影响。”早在2010年12月，英国政府就公布了HS2一期的线路规划,之后就开始进行公共协商。协商期间，英国政府在沿线社区开设论坛，进行了涉及55000人次的咨询，对咨询中提出的问题逐一找到解决的办法，写入修改方案。协商对象包括个人、企业和社会团体。协商主题为评估环境影响、细化设计方案、财产赔偿问题、安全问题等。

协商开始前，HS2公司发布声明确定协商的起止日期和这些主题。第一阶段协商取得一定效果，居民在协商中表达了对高铁破坏环境的担忧。英国政府为此修改了HS2一期线路规划，并于2012年1月公布修改后的规划。修改后的规划中，很多线路由地上改到地下，从而降低对环境破坏，但也造成建造成本上升。此外，考虑到对历史遗产的保护，一些线路改为绕路建造。公布了修改线路的计划之后，第二阶段的公共协商又开始了。目前，第二阶段的公共协商已经结束。正如英国民用工程学会的运输专家艾伦·史迪威所说：“我们要确保最充分的民众咨询的落实，当然这意味着我们的工程会比世界其他一些地方的耗时要长。”

严密的政府审核、监督制度与各方协调机制

英国建筑项目的立项和建设，有着世界上最严格的审批制度。一个大型工程从立项到完工，政府对每一个环节都会层层审核严密把关，监督制度极为严格。项目实施的整个过程，还要请专业人士作为第三方，充当政府与承建商之间的监督者与辅助决策者。英国议会批准议案耗时很长，要经历一读二读等程序。HS2第一期工程的方案最早要到2013年底才能呈交议会通过，并于2015年交英国君主批准。二期工程的议案估计2018年才能提交议会，并希望能在2020年之前得到议会批准。议会中对高铁工程有不少反对的声音，所以议案到了议会免不了要经历一番激辩。

在英国，建设大型项目要评估的东西很多，只有一一妥善协调好，工程才能开始。首先，必须要对修建铁路和大型道路所涉及的乡村地带进行详尽的考古调查，以保证工程不会损坏任何重要的考古遗址。例如，英国第一条高铁HS1启动之前，考古学家就针对英法海底隧道46公里的沿线地区进行了超过40处考古挖掘，发现了诸如新石器时期的房屋遗址以及罗马式别墅遗迹等古迹。待妥善处理后，工程才得以开展。因此，在高铁HS2正式动工之前，考古学家也将花费不少时间对沿线作详尽的考古调查。

英国自然保护组织担心高铁路线会对沿线的自然生态造成威胁。整个高铁项目将直接影响至少4个自然保护区和50多处宝贵的古老林地，这就关系到一些濒危物种的存续问题，比如大冠蝾螈等。这无疑将成为高铁HS2开发的巨大障碍。为回应指责，高铁HS2工程的调研小组进行了一系列的环境调研工作，以确认工程对生态的影响。如果有必要，调研小组甚至会对某一具体物种作调查，以此来评估工程对环境所造成的破坏。事实上，大型工程为野生动物和生态环境让路在英国并不罕见。伯明翰就曾经为了一只孵蛋的母鹅而叫停一桩价值上百万英镑的工程。直至鹅妈妈带着小鹅离开后，工程才继续进行。英国人对自然生态的尊重可见一斑。

和英国许多大型工程一样，高铁HS2同样遇到了坟墓迁移的问题。根据已公布的高铁方案，计划中的铁路线将经过伦敦和伯明翰的老墓地。届时将有5万座老坟受到影响。而在英国，对于墓葬的迁移有着严格的规定。例如在英格兰和威尔士，挖掘搬移遗体首先要经过司法部的许可证，然后要严格按照规定将遗骸重新入土，通常是移葬到附近的墓地。同时还要设法联系亲属，通知他们对墓地的扰动。

英国是一个土地私有制国家，绝大部分土地为私人或法人所有，属于政府和公共部门的土地仅占很小的一部分。因此，政府修高铁所用的土地，绝大多数要向土地所有者购买，而建设一条铁路所需要的土地，远远超出铺设铁轨所需的面积，它包括大片存放工程材料和机械的土地，以及放置其他配套设施的用地。因此，对于高铁HS2工程来说，土地的购买征用和拆迁将是极其昂贵、漫长和复杂的过程。

简而言之，从英国的公共工程建设反观中国，我们当将工程的质量与安全放在首位，不盲目追求工程进度，全力避免人员伤亡和资源浪费；建立多种协商渠道，广泛听取民众意见；实现信息公开，建立完善、透明、合理的政府审批制度和监督制度；尊重文化、尊重自然、尊重人权、尊重生命。

英国研究中心 祝薪闲供稿