导言：自2016年6月英国民众投票决定脱欧以来，英国已经历3任首相及1次议会大选，却仍未能完成这项宪法变动，甚至陷入“脱欧困局”。毫无疑问，英国3任保守党首相的不负责任的行为，是导致“脱欧困局”的主因。然而，1972年英国加入欧共体后，从未根本上理顺英欧关系变化的“宪政意义”，与英国不成文宪法的传统一道，为今日的“宪政危机”埋下隐患。作为英国不成文宪法最重要的原则，“议会主权”在脱欧的背景中，与政府、直接民主与联合王国三方发生全面冲突，触发广泛而深刻的“宪政危机”。本系列文章，笔者试图在脱欧困局的背景下，以不同法律为例，分析上述三方面冲突产生和加剧的“制度因素”。

关键词：定期议会法；英国脱欧；鲍里斯·约翰逊

鲍里斯·约翰逊担任首相后，从语言和行动上都展现出在10月31日完成脱欧的决心。2019年议会夏休行将结束时，鲍里斯宣布将会休闭议会(Prorogation)5周，此后以“女王演讲”开启新的议会周期，以设定新政府的立法事项；同时，减少“反无协议脱欧”的大本营——英国议会下院的工作时长，使其更难立法反对“无协议脱欧”。这一做法，反使下院议员在议会休闭前达成一致，快速通过法案，要求鲍里斯向欧盟请求延长脱欧期限。试图解开这一枷锁的约翰逊政府，只得试图解散议会大选，然而两次尝试均以失败告终。约翰逊政府欲大选而不得，也将《定期议会法》推向台前。本文意在回顾《定期议会法》制定的初衷，并分析其在当前“脱欧困局”中的“意外贡献”、该法律潜在的可能性，以及英国学界对《定期议会法》的不同声音。

（1）《定期议会法》的初衷

在英国不成文宪法下，国王在其任命首相的建议下，行使“皇家特权”，赋予首相很大权力。拥有决定何时解散议会进行大选的权力，使得首相在行政与立法的关系中，占据了一定优势。然而，试图利用这一权力得利的首相，却容易造成政局不稳，因而英国政坛长期存在修改这一特权的呼声。2011年《定期议会法》以成文法的形式，规范了议会的解散、选举日及届期，意在带来更稳定的政局，也避免了频繁选举带来的资源浪费。

然而，2011年的《定期议会法》亦是特定情景下政治妥协的结果。2011年英国议会大选后，产生了悬置议会的结果。经过党派磋商，卡梅伦领导的保守党与尼克·克莱格领导的自由民主党达成一致，组成联合政府上台执政。制定议会定期的法案，是彼时自由民主党的竞选宣言中的内容；推动相关法案的立法，亦是两党联合政府稳定执政的保障。在较为广泛的政治支持下，《定期议会法》经议会上院的修订后，较为快速地通过下院，成功立法。不过，快速通过《定期议会法》也招致了一些批评的声音，认为作为重大宪法变动的《定期议会法》缺乏更长时间、更充分的论证，可能造成意想不到的后果。

2011年《定期议会法》，规定了议会的固定周期（两次议会大选间隔5年），规定了大选及解散议会的日期（在大选日前25天解散议会）。然而，《定期议会法》并未完全剥夺首相提前大选的权力，只是大大提高了首相解散议会提前大选的门槛：或是议会2/3的议员投票同意大选；或是议会通过固定形式的“不信任案”，在14天内如果未有一方能得到议会多数信任，则举行大选。

《定期议会法》后的第一个议会周期，保守党和自由民主党联合政府完成了完整的议会周期，并实施了财政紧缩的一系列政策。然而好景不长，《定期议会法》实施后的第二个议会周期，便进行了提前大选。

（2）《定期议会法》在当前“脱欧困局”中展示出的效力

首先，当前议会必须在投票日前25个工作日解散。以上条款固定了议会解散与大选之间的时常，使得首相丧失了制定大选日期的权力。此前，在任首相自行制定大选日期，可以延长其选战时长，例如1997年英国大选，时任首相约翰·梅杰在3月17日解散议会，却直到5月1日才进行投票。在当前政局下，这条法律在使得鲍里斯·约翰逊不可能在10月31日脱欧日之前进行议会大选。在休闭前，议会并未通过政府大选的要求，而议会休闭结束后进行大选，大选日也已经远超10月31日。约翰逊在10月31日实现脱欧可选择的手段，进一步减少。

第二，《定期议会法》规定，只有2/3的议员投票同意，才能直接进行大选。理论上，2/3同意票的门槛很难越过，即使在布莱尔掌握议会多数执政的时期，工党的议员数量也远远低于2/3。因此，想要达到2/3的票数，必须依赖在野党的支持。这意味着，《定期议会法》在约束首相单方面解散议会提前大选权力的同时，将决定大选的权力，转移致在野党手中。现实也证实了这项权力转移发生。2017年，特蕾莎·梅试图通过大选，增加保守党的多数，从而为完成脱欧争取有利形势。作为反对党的工党并未阻止，特蕾莎·梅直接获得522位议员支持，超过2/3票数得以直接提前大选，在实践中证明只要在野党支持，《定期议会法》的高门槛并未不可逾越。不过，特蕾莎·梅的行动搬起石头砸自己的脚，造成保守党政府失去议会多数，只能靠与北爱尔兰民主统一党达成信任支持协议，才勉强以多数执政。当下，鲍里斯·约翰逊两次试图进行大选，却并未得到在野党支持。从一般心理层面看，反对党阻止大选是示弱的表现，鲍里斯正是以此职责科尔宾“弱鸡”。然而，当下实践从反面证明，直接进行大选的权力确实转移至在野党，在野党可以充分利用此规则约束执政政府的行为。

第三，《定期议会法》规定，另一种提前进行大选的方式，是在议会下院提交并通过正式的“不信任案”动议后，如在14天的时间内没有一方能获得议会多数信任，便可进行大选。一方面，此条明确规定了“不信任案”的形式。在《定期议会法》生效前，“不信任案”一般表现为三种形式：其一，反对党或后座议员正式提出对政府的不信任案，与现在《定期议会法》一致。例如在1979年工党詹姆斯·卡拉汉政府被议会通过不信任案，并在大选中输给对手玛格丽特·撒切尔。

其二，反对党投票反对财政预算案，或反对设定政府立法事项的“女王演讲”，以此表达对政府的不信任。例如，1924年英国大选便由斯坦利·鲍德温领导的保守党，投票反对工党政府的“女王演讲”而引发。

其三，政府制定某一具有争议性的法案为“信任案事项”，向后座议员施压，逼迫其表态对政府的“信任”。在此手段中，如果法案被否决，政府可单方面宣布辞职，并向国王提出解散议会，择日进行大选。这曾是政府推进法案、规训党纪的重要手段：执政党后座议员投政府反对票，可能使得自己被取消执政党议员资格，也可能直接导致政府下台。如此严重后果，使得后座议员在反对政府前会再三犹豫。巧合的是，爱德华·希斯在1972年推动欧共体的法案通过，以及约翰·梅杰在1993年推动《马斯特里赫特》条约法案的通过，都采用了这种方式。在1972年和1993年，英国与欧盟关系的相关政策法案的争议度，与今日相比不相上下，保守党和工党内部同样有着巨大的意见分歧。然而，彼时的执政党党首却有能力施政。

《定期议会法》并未排除上述三种“不信任案”的方式，但14天缓冲期的设置，使得政府无法在议会“不信任案”后直接下台，提前举行大选，这大大减小了政府以单方面辞职大选为要挟，规训后座议员，推动法案通过的能力，甚至一定程度上鼓励后座议员反对政府。行政与立法机构的权力此消彼长。这一点在当前政局得到证实。议会夏休结束后，“反对无协议脱欧势力”快速推动立法，要求鲍里斯·约翰逊向欧盟申请脱欧延期。下议院领袖雅各布·里斯莫格指定这一法案为“信任法案”，并强调投反对票的议员会被撤销执政党议员资格。结果，21名保守党议员因反对执政政府，被撤销执政党议员资格，甚至包括前任财政大臣，以及丘吉尔的外孙。约翰逊政府也成为少数执政政府。

在《定期议会法》的条款规定下，能否提前进行大选的权力，几乎完全落入反对党（在野党）手中。也导致少数执政政府难以倒台，政府无法施政，也无法“破局”。而这正是当前脱欧困局所展示出的尴尬情况。执政政府的重要法案（政策）无法通过议会，欲通过大选破局而不得（无法超过2/3同意票），而反对党至今未提出不信任案。执政政府在形式上依旧得到议会“信任”，但实际却已经丧失施政的能力。

第四，《定期议会法》不影响国王休闭议会的皇家特权。显然，法律的制定不能剥夺皇家特权，否则便违反英国的宪法传统。休闭议会本是每年议会的正常程序，在当前却成为鲍里斯政府与“反对无协议脱欧势力”斗争的武器。将“皇家特权”政治化绝非理想的做法。

（3）《定期议会法》的潜在的可能性

法律在其明确规定之处会产生效力，同时在其规定不清晰和未规定之处，亦有着潜在的可能性。在政治乱局中，这些潜在的可能性甚至十分危险。

第一，《定期议会法》没有明确规定表达不信任的动议由哪一方提出，因此理论上政府可以提出对自己的不信任案，以触发14天缓冲期最终导致大选。虽然提出对自己的不信任案，可能在未来大选中不利，但这仍是一种可能的手段。不过当前由于议会休闭，加上14天缓冲期、以及解散议会和投票日之间的25天，鲍里斯·约翰逊政府以此手段实现10月31日前大选已不可能。

第二，《定期议会法》没有明确规定不信任案通过后，14天缓冲期内应当进行的程序。

14天缓冲期是各党派之间私下互相沟通交涉的日期。在此期间，失去议会下院信任的政府，依旧保持临时托管的状态，托管首相仍有权指定大选日期。14天后，如果议会下院未能通过“信任”政府的动议，则举行大选。然而，通过议会下院“信任”动议的政府，既可能是“此前失去议会信任的政府”，亦可能是“新政府”。根据不成文的宪法传统，国王任命议会多数党党首为首相，并由首相组织政府。在14天内，新形成的执政势力若想通过议会下院的“信任”动议，必须先实现首相易主，并组织新政府。首相的易主与新政府的组织，需要在任首相向国王辞职的同时，建议新的首相人选。

但《定期议会法》没有明确规定新旧政府的交接程序。因而存在着一种可能性：虽然形成了新的执政势力，但现任首相在14天内出于种种理由拒绝辞职，拖过缓冲期触发大选。此时，国王便陷入尴尬情况：国王无论行动与否，都会破坏“君主立宪”原则。

（4）对《定期议会法》的不同意见

由于以较快的速度走完立法程序，并且存在着众多漏洞，《定期议会法》在其刚通过之时，便受到了众多的批评。当前政治局势与《定期议会法》的关系，也引发政界、学界的共同关注。2020年，《定期议会法》将会进行正式的法律评估(Statutory Review)。2019年7月，英国议会上院宪法委员会正式开展对《定期议会法》的调研，从而为明年正式的法律评估做准备，证据收集期为2019年7月25日至9月26日。2019年9月4日，在英国上院宪法委员会进行的两组听证，代表了当前英国宪法学界对《定期议会法》的两种意见。

英国宪法专家诺顿教授(Prof. Lord Norton)和露丝·福克斯博士(Dr. Ruth Fox)，认为《定期议会法》剥夺了首相直接解散议会进行大选的能力，是执政一方无法通过大选破局，成为导致当前政治僵局的主要原因。露丝·福克斯博士认为，下一步应当撤销《定期议会法》，并立法恢复原先状态。

英国宪法学者罗伯特·哈滋尔教授(Prof. Robert Hazell)和凯瑟琳·海登博士(Dr. Catherine Haddon)认为，不到10年的立法时常，不足以评判《定期议会法》的成败。并且当前行政不畅，并非由《定期议会法》造成。少数党政府及其极端行事方式，才是造成僵局的主因。当前乱局显然暴露出了《定期议会法》的不足，未来应当进行适当修订，并聚焦于法律制定的初衷：为稳定的行政提供保障。

（5）小结

笔者认为，当前脱欧困局，主要由三任保守党首相一意孤行，推动保守党的私利的不负责行为造成。但《定期议会法》对当前困局显然有“意外贡献”：一方面，《定期议会法》调整了行政与立法机构的权力关系，很大程度限制首相在政治僵局中，通过议会大选手段“破局”的能力。另一方面，由《定期议会法》规定不明之处所带来的潜在可能性，或触发更深层的“宪法危机”。无论如何，英国政界和学界已有对《定期议会法》进行深度再评估已有一致。而以《定期议会法》为代表，提示进一步研究的思路：英国不成文宪法所包含的一系列原则(principle)、传统(convention)、法律(law)，对英国脱欧困局有怎样的贡献。

作者：王弘源