自2016年6月英国公投脱欧以来，英国已经历3任首相及1次议会大选，却仍未能完成这项宪法变动，陷入“脱欧困局”。“脱欧困局”(Brexit Deadlock)表面上是政治危机(Political Crisis)，实际上暴露出的是英国民众内部、英国政党间，甚至英国政党内部在“欧洲问题”上缺乏政治共识。而三任保守党首相在执行“脱欧”的过程中企图党派利益最大化的举动，却进一步延缓了“脱欧”进程，具体表现为公投与议会主权、立法机关与行政政府、伦敦政权与联合王国等三方面的矛盾与冲突。笔者认为，这些表面矛盾的实质，是英国“宪政危机”(Constitutional Crisis)。英国实行普通法系，其“不成文”宪法由一系列原则、惯例和成文法构成。它不仅无力为脱欧进程指明清晰的道路，甚至带来困惑。在本系列文章中，笔者将“脱欧困局”视为“宪政危机”，分析引发并加剧上述三方面冲突的制度原因，即英国“不成文”宪法所包含的原则、惯例和成文法中的矛盾与冲突。
关键词：脱欧；习惯法；宪政危机
1975年，时任影子首相的撒切尔夫人曾说，“公投是独裁者和蛊惑人心的人才会用的手段，拿破仑、希特勒和墨索里尼都用过！”然而，这没有阻止撒切尔夫人帮助议会通过《公投法(1975)》(Referendum Act 1975)，允许第一次全英范围公投——1975关于欧共体身份公投的进行。此后，公投逐渐进入英国各级政治实践中。然而，2016年关于脱欧的公投引发的困局至今未能解决，这暴露出了英国公投制度的根本弱点：公投与“议会主权”的矛盾。本文中，笔者尝试结合英国公投相关的法律和实践，对此进行分析。
不成文宪法下的英国“弱”公投
在拥有成文宪法的国家，宪法处于最高地位。如果宪法对公投事宜有明确规定，那么公投结果便具有天然的法定约束力(Legally-binding)。荷兰、瑞士、新西兰等国的宪法中，对公投事宜有明确的规定。达到一定条件的公民提案，便能触发公投。
英国实行“不成文”宪法，以“议会主权”为最高原则，议会对英国法律，包括宪法问题拥有最终的话语权。英国议会实行代议制民主，是典型的“间接民主”：各选区选民投票选举议员作为代表，进入最高立法机构——议会，代表该选区选民行使立法权。英国法律，包括宪法问题的起草、变更，都应由议员代表选区民众，通过议会这一立法机构完成。因此，公投这种“直接民主”的形式在英国的展开，受到“议会主权”原则的限制。
2000年，英国通过了《政党、选举、公投法(2000)》(Political Parties, Elections and Referendums Act 2000)。法案以1975年欧共体身份公投为例，规定了英国公投运作的基本框架。在英国进行公投，需要政府起草一份法案，内容包括公投范围、公投时间、公投参与者、公投问题等细节。细节的制定由政府和选举委员会共同完成。法案中对公投的宣传、捐款、支出等行为也做了详细规定，并由独立的选举委员会监督。
但是，在“议会主权原则下”，《政党、选举、公投法(2000)》没有，也不可能规定公投结果必须具有法律效力。因此理论上，除非政府在起草的公投法案中，清晰指明公投结果产生的效力，并成功通过议会立法，否则公投的结果便不具有法定约束力。
2011年选择投票制公投，是《政党、选举、公投法(2000)》通过后进行的第一次全英范围公投。如其标题所示，这次公投在立法阶段就明确规定了公投结果产生后的效力，即采用选择投票制或维持现状。彼时法案成功通过议会，随后的公投结果也拥有法定约束力。
在2016英国去留欧盟公投结束后，政府试图直接与欧盟接触，触发“50号条款”启动脱欧程序。商人吉娜·米勒(Gina Miller)将英国政府诉讼至英格兰威尔士高等法院，称政府不能绕过议会触发“50号条款”。法院根据“议会主权”和“代议民主”原则，明确指出英国国内进行的公投，除非明确指出投票结果的效力，否则对议会立法仅具有建议性，因此2016脱欧公投仅具有建议性。
随后，政府上诉至最高法院。最终最高法院维持了原判决，称议会对公投结果有最终话语权。英国法律体系为普通法，因此最高法院的判例也会成为法律的一部分，为未来相似案例作出法律规范。相比具有成文宪法的国家，英国公投地位只能居于“议会主权”之下。除非经议会同意，否则英国公投的结果并不直接具有法定约束力(non-legally-binding)，仅具有建议性(Advisory)，政府与议会可以选择忽视公投结果。
在一些国家，比如爱尔兰共和国、澳大利亚和日本，其成文宪法规定，一旦涉及修订宪法，必须进行全民公投，且公投结果具有法定约束力。相反，如果要取消此前对宪法的修订，必须再进行一次全民公投。这增加了修宪的难度，但也增强了政治的稳定性。而在英国“不成文宪法”和“议会主权”的原则下，当前政府（议会）不可能限制未来政府（议会）的行为，因为未来的政府可以立法撤销此前通过的法案。因此，无论是进行公投、还是执行公投结果的法案，即使通过议会成功立法，未来的政府也没有必要再进行公投，通过立法将其撤销。此做法会导致公投结果无效，造成“合法”却不“民主”的结果。当前，自由民主党及党首乔·斯温森(Jo Swinson)坚定持亲欧立场，将撤销脱欧与留欧作为竞选承诺。如若其当选，脱欧公投的结果通过立法形式撤销便成为可能。
综上，英国“不成文宪法”下的公投既不具有法定约束力，又存在被未来的政府（议会）撤销的可能性，是名不副实的“弱”公投，因此无法从根本上解决“英欧关系”这般复杂难题。
2．英国公投的效力与动机悖论
在涉及修订宪法时，开展公投以咨询民意，符合民主的原则。上一部分笔者指出，英国公投是“弱”公投。任何试图“修宪”的公投结果，都需要议会通过法案才能最终实现，这与通过或修订任何法案的流程无异。那么，政府为修宪而进行公投，岂不是多此一举？
回顾现代英国进行过的主要公投，可发现其内容都涉及“修宪”。 1975年英国现代史上第一次公投，意在解决“欧共体身份”这一宪法问题。上世纪80年代到90年代初，英国没有开展任何公投。然而在20世纪90年代末，英国在苏格兰、威尔士、北爱尔兰等地举行了数次关于“权力下放(Devolution)”的公投，关乎英国国内政治权力安排的宪法问题。到21世纪，英国又进行了两次全英范围公投，分别为2011年选择投票制公投，和2016年英国脱欧公投，也都事关“修宪”。
然而，回顾英国近些年的修宪历程，能够成功改变现状，修订旧法的实践，都没有经过公投咨询民意，而是直接通过议会立法完成，比如《英国上院改革法2014》(House of Lords Reform Act2014)。悖论的是，从加入欧共体，到推进欧洲一体化进程的主要宪法变动，都是通过议会立法的途径实现，都没有经过“公投”：比如《欧洲共同体法1972》(European Communities Act 1972)、《欧洲共同体法(修正案)1993》（纳入《马斯特里赫特条约》）和《欧洲共同体法(修正案)2008》（纳入《里斯本条约》）。
现在看来，1975年和2016年两次欧洲问题公投的动机，与其说是咨询民意，不如说是以公投为政治手段，获取党派利益。哈罗德·威尔逊(Harold Wilson)和戴维·卡梅伦(David Cameron)都试图借民意，以结束党内对欧洲问题的争端。前者公投获胜，后者试图效仿前者，却葬送了自己的政治前途。同理，工党党首杰里米·科尔宾(Jeremy Corbyn)此前也声称，如果工党上台执政，将会立法进行二次脱欧公投，选票上包含留欧的选项。如今，工党内部不仅在脱欧问题上严重分裂，在观念和政策上也派系林立，科尔宾背后动机再明显不过。
通过回顾英国公投制度的实践，能够发现公投的效用与动机悖论：为了修宪，并不一定要举行公投；举行公投的动机，也
完全为修宪，而很可能为获取党派私利。这一悖论，使得现有公投制度，存在被滥用的可能。
小结
通过对公投相关法律和判例的分析，笔者认为，在不成文宪法和“议会主权”原则的限制下，英国的公投制度是“弱”公投，无法根本解决具有争议性的问题。而英国公投和修宪实践，呈现出效用和动机的悖论：公投动机往往不在修宪，实现修宪效力无需经过公投程序。这也使公投可能被别有用心的政客利用，如撒切尔夫人所言。
因此，笔者认为，出于“不成文宪法”下公投制度的根本弱点，任何试图通过“二次公投”解决脱欧困局的尝试，在理论上都很难成功。在英国，效力最强的“公投”，就是议会大选。然而当前的政治僵局下，“反无协议脱欧势力”却利用《定期议会法》(Fixed-Term Parliaments Act 2011)阻止约翰逊少数政府倒台，加剧了立法机关与行政机关冲突。下一章，笔者将以《定期议会法》(Fixed-Term Parliaments Act 2011)和最高法院对政府行为的裁决为例，分析脱欧困局的另一表现——立法机关与行政政府冲突背后的制度因素。
作者：王弘源
