在上一篇文章中，笔者从“直接民主”与“间接民主”冲突的角度讨论了脱欧困局。其中提到，政府在试图执行“直接民主”结果的过程中，与议会产生了对立。“间接民主”产生的议会，与“直接民主”脱欧的结果，存在意见性对立。而在议会内部，作为“民意代表”的议员从未能就如何脱欧达成一致。在此过程中，议会与政府的对立不断升级：特蕾莎·梅政府将脱欧协议呈于议会前，却遭到了3次拒绝，其中包括一次历史最多反对票，最终只能黯然卸任首相。带着“完成脱欧”决心上台的鲍里斯·约翰逊，试图通过大选“破局”，却因达不到《定期议会法》的要求而成为“僵尸政府”；更因为以“休闭议会(prorogation)”的手段，减少议会工作时间，而被诉至最高法院，最终被裁决“不合法(unlawful)”，议会休闭无效。

理论上，在英国人引以为傲的“议会之母”中，不应该存在政府和议会的对立。英国并没有成文宪法，对“行政机构”和“立法机构”进行明确分割，“行政机构”的成员本身也是“立法机构”的成员。民主化进程后的英国议会，政府脱胎于大选后产生的议会多数党，在形式上代表国王行使“皇家特权(Royal Prerogative)”。根本上，得到议会多数的政党，有资格组成政府，并凭借议会多数进行有效执政；而失去议会多数的政党，应当卸任政府，重新通过大选产生占议会多数的政党。《定期议会法》的存在阻止了这一进程的发生。而当2016年特蕾莎·梅政府试图触发50号条款开启脱欧进程，以及近期鲍里斯·约翰逊试图行使“皇家特权”时，均被诉至最高法院。最高法院不仅裁决了政府行为的合法性，甚至裁决了“皇家特权”的有效性。

政府和议会的对立，是脱欧困局的政治表现，也是英国宪法危机的表现。本文中，笔者以《定期议会法》和最高法院为例，对二者在这一宪法危机中起到作用，及潜在的可能性进行分析。

3.1 《定期议会法》(Fixed-Term Parliaments Act 2011)对政府议会对立的“贡献”

鲍里斯·约翰逊担任首相后，从语言和行动上表现出在10月31日前完成脱欧的决心。2019年议会夏休行将结束时，鲍里斯宣布将会休闭议会(Prorogation)5周，此后以“女王演讲”开启新的议会周期，以设定新政府的立法事项。这一做法还有“一石二鸟”之用，意在减少“反无协议脱欧”大本营——英国议会下院的工作时长，使其更难立法反对“无协议脱欧”。这一做法，反使下院议员在议会休闭前达成一致，快速通过法案，要求鲍里斯向欧盟请求延长脱欧期限。试图解开这一枷锁的约翰逊政府，只得试图解散议会重新大选。然而，两次尝试均以失败告终。约翰逊政府欲大选而不得，直接原因在于达不到2011年通过的《定期议会法》(Fixed-Term Parliaments Act 2011)中所要求的2/3议员投票支持的门槛。《定期议会法》(Fixed-Term Parliaments Act 2011)在调整议会内权力关系关系方面的作用，再次引发关注。本节意在回顾《定期议会法》制定的初衷、分析其对“政府议会对立”所起的作用、该法律潜在的可能性，以及英国学界对《定期议会法》的不同声音。

3.1.1 《定期议会法》(Fixed-Term Parliaments Act 2011)的初衷

在英国不成文宪法下，国王在其任命首相的建议下，行使“皇家特权”(Royal Prerogative)，赋予首相很大权力。拥有决定何时解散议会进行大选的权力，使得首相在行政与立法的关系中，占据了一定优势。然而，试图利用这一权力得利的首相，却容易造成政局不稳，因而英国政坛长期存在修改这一特权的呼声。2011年《定期议会法》以成文法的形式，规范了议会的解散、选举日及届期，意在带来更稳定的政局，也避免了频繁选举带来的资源浪费。

 (2011年 卡梅伦与克莱格联合执政)

然而，2011年的《定期议会法》亦是特定情景下政治妥协的结果。2011年英国议会大选后，产生了悬置议会的结果。经过党派磋商，卡梅伦领导的保守党与尼克·克莱格领导的自由民主党达成一致，组成联合政府上台执政。制定议会定期的法案，是彼时自由民主党的竞选宣言中的内容；推动相关法案的立法，亦是两党联合政府稳定执政的保障。在较为广泛的政治支持下，《定期议会法》经议会上院的修订后，较为快速地通过下院，成功立法。不过，快速通过《定期议会法》也招致了一些批评的声音，认为作为重大宪法变动的《定期议会法》缺乏更长时间、更充分的论证，可能造成意想不到的后果。

 2011年《定期议会法》，规定了议会的固定周期（两次议会大选间隔5年），规定了大选及解散议会的日期（在大选日前25天解散议会）。然而，《定期议会法》并未完全剥夺首相提前大选的权力，只是大大提高了首相解散议会提前大选的门槛：或是议会2/3的议员投票同意大选；或是议会通过固定形式的“不信任案”，在14天内如果未有一方能得到议会多数信任，则举行大选。

《定期议会法》后的第一个议会周期，保守党和自由民主党联合政府完成了完整的议会周期，并实施了财政紧缩的一系列政策。然而好景不长，《定期议会法》实施后的第二个议会周期，便进行了提前大选。

3.1.2 《定期议会法》在当前“政府议会对立”中展示出的效力

首先，当前议会必须在投票日前25个工作日解散。以上条款固定了议会解散与大选之间的时常，使得首相丧失了制定大选日期的权力。此前，在任首相自行制定大选日期，可以延长其选战时长，例如1997年英国大选，时任首相约翰·梅杰在3月17日解散议会，却直到5月1日才进行投票。在当前政局下，这条法律在使得鲍里斯·约翰逊不可能在10月31日脱欧日之前进行议会大选。在休闭前，议会并未通过政府大选的要求，而议会休闭结束后进行大选，大选日也已经远超10月31日。约翰逊在10月31日实现脱欧可选择的手段，进一步减少。

第二，《定期议会法》规定，只有2/3的议员投票同意，才能直接进行大选。理论上，2/3同意票的门槛很难越过，即使在布莱尔掌握议会多数执政的时期，工党的议员数量也远远低于2/3。因此，想要达到2/3的票数，必须依赖在野党的支持。这意味着，《定期议会法》在约束首相单方面解散议会提前大选权力的同时，将决定大选的权力，转移致在野党手中。现实也证实了这项权力转移发生。2017年，特蕾莎·梅试图通过大选，增加保守党的多数，从而为完成脱欧争取有利形势。作为反对党的工党并未阻止，特蕾莎·梅直接获得522位议员支持，超过2/3票数得以直接提前大选，在实践中证明只要在野党支持，《定期议会法》的高门槛并未不可逾越。不过，特蕾莎·梅的行动搬起石头砸自己的脚，造成保守党政府失去议会多数，只能靠与北爱尔兰民主统一党（DUP）达成信任支持协议，才勉强以多数执政。当下，鲍里斯·约翰逊两次试图进行大选，却并未得到在野党支持。从一般心理层面看，反对党阻止大选是示弱的表现，鲍里斯正是以此职责科尔宾“弱鸡”。然而，当下实践从反面证明，直接进行大选的权力确实转移至在野党，在野党可以充分利用此规则约束执政政府的行为。

第三，《定期议会法》规定，另一种提前进行大选的方式，是在议会下院提交并通过正式的“不信任案”动议后，如在14天的时间内没有一方能获得议会多数信任，便可进行大选。一方面，此条明确规定了“不信任案”的形式。在《定期议会法》生效前，“不信任案”一般表现为三种形式：其一，反对党或后座议员正式提出对政府的不信任案，与现在《定期议会法》一致。例如在1979年工党詹姆斯·卡拉汉政府被议会通过不信任案，并在大选中输给对手玛格丽特·撒切尔。其二，反对党投票反对财政预算案，或反对设定政府立法事项的“女王演讲”，以此表达对政府的不信任。例如，1924年英国大选便由斯坦利·鲍德温领导的保守党，投票反对工党政府的“女王演讲”而引发。

（90年代约翰·梅杰在议会）

其三，政府制定某一具有争议性的法案为“信任案事项”，向后座议员施压，逼迫其表态对政府的“信任”。在此手段中，如果法案被否决，政府可单方面宣布辞职，并向国王提出解散议会，择日进行大选。这曾是政府推进法案、规训党纪的重要手段：执政党后座议员投政府反对票，可能使得自己被取消执政党议员资格(withdraw whip)，也可能直接导致政府下台。如此严重后果，使得后座议员在反对政府前会再三犹豫。巧合的是，爱德华·希斯在1972年推动欧共体的法案通过，以及约翰·梅杰在1993年推动《马斯特里赫特》条约法案的通过，都采用了这种方式。在1972年和1993年，英国与欧盟关系的相关政策法案的争议度，与今日相比不相上下，保守党和工党内部同样有着巨大的意见分歧。然而，彼时的执政党党首却有能力施政。

（鲍里斯·约翰逊在议会）

《定期议会法》并未排除上述三种“不信任案”的方式，但14天缓冲期的设置，使得政府无法在议会“不信任案”后直接下台，提前举行大选，这大大减小了政府以单方面辞职大选为要挟，规训后座议员，推动法案通过的能力，甚至一定程度上鼓励后座议员反对政府。议会中行政与立法的权力此消彼长。这一点在当前政局得到证实。议会夏休结束后，“反对无协议脱欧势力”快速推动立法，要求鲍里斯·约翰逊向欧盟申请脱欧延期。下议院领袖雅各布·里斯莫格指定这一法案为“信任法案”，并强调投反对票的议员会被撤销执政党议员资格(withdraw whip)。结果，21名保守党议员因反对执政政府，被撤销执政党议员资格(withdraw whip)，甚至包括前任财政大臣，以及丘吉尔的外孙。约翰逊政府也成为少数执政政府(minority government)。

在《定期议会法》的条款规定下，能否提前进行大选的权力，几乎完全落入反对党（在野党）手中。也导致少数执政政府(minority government)难以倒台，政府无法施政，也无法“破局”。而这正是当前脱欧困局的尴尬情况。执政政府的重要法案（政策）无法通过议会，欲通过大选破局而不得（无法超过2/3同意票），而反对党至今未提出不信任案。执政政府在形式上依旧得到议会“信任”，但实际却已经丧失施政的能力。

第四，《定期议会法》不影响国王休闭议会的皇家特权。显然，法律的制定不能剥夺皇家特权（Royal Prerogative），否则便违反英国的宪法传统。休闭议会本是每年议会的正常程序，在当前却成为鲍里斯政府与“反对无协议脱欧势力”斗争的武器。将“皇家特权”政治化绝非理想的做法。

3.1.3 《定期议会法》的潜在的可能性

法律在其明确规定之处会产生效力，同时在其规定不清晰和未规定之处，亦有着潜在的可能性。在政治乱局中，这些潜在的可能性甚至十分危险。

第一，《定期议会法》没有明确规定表达不信任的动议由哪一方提出，因此理论上政府可以提出对自己的不信任案，以触发14天缓冲期最终导致大选。虽然提出对自己的不信任案，可能在未来大选中不利，但这仍是一种可能的手段。不过当前由于议会休闭，加上14天缓冲期、以及解散议会和投票日之间的25天，鲍里斯·约翰逊政府以此手段实现10月31日前大选已不可能。

第二，《定期议会法》没有明确规定不信任案通过后，14天缓冲期内应当进行的程序。

 14天缓冲期是各党派之间私下互相沟通交涉的日期。在此期间，失去议会下院信任的政府，依旧保持临时托管的状态，托管首相仍有权指定大选日期。14天后，如果议会下院未能通过“信任”政府的动议，则举行大选。然而，通过议会下院“信任”动议的政府，既可能是“此前失去议会信任的政府”，亦可能是“新政府”。根据不成文的宪法传统，国王任命议会多数党党首为首相，并由首相组织政府。在14天内，新形成的执政势力若想通过议会下院的“信任”动议，必须先实现首相易主，并组织新政府。首相的易主与新政府的组织，需要在任首相向国王辞职的同时，建议新的首相人选。

但《定期议会法》没有明确规定新旧政府的交接程序。因而存在着一种可能性：虽然形成了新的执政势力，但现任首相在14天内出于种种理由拒绝辞职，拖过缓冲期触发大选。此时，国王便陷入尴尬情况：国王无论行动与否，都会破坏“君主不直接介入政治”的原则。

3.1.4 英国学界对《定期议会法》的不同意见

由于以较快的速度走完立法程序，并且存在着众多漏洞，《定期议会法》在其刚通过之时，便受到了众多的批评。当前政治局势与《定期议会法》的关系，也引发政界、学界的共同关注。2020年，《定期议会法》将会进行正式的法律评估(Statutory Review)。2019年7月，英国议会上院宪法委员会正式开展对《定期议会法》的调研，从而为明年正式的法律评估做准备，证据收集期为2019年7月25日至9月26日。2019年9月4日，在英国上院宪法委员会进行的两组听证，代表了当前英国宪法学界对《定期议会法》的两种意见。

英国宪法专家诺顿教授(Prof. Lord Norton)和露丝·福克斯博士(Dr. Ruth Fox)，认为《定期议会法》剥夺了首相直接解散议会进行大选的能力，是执政一方无法通过大选破局，成为导致当前政治僵局的主要原因。露丝·福克斯博士认为，下一步应当撤销(repeal)《定期议会法》，并立法恢复原先状态。

英国宪法学者罗伯特·哈滋尔教授(Prof. Robert Hazell)和凯瑟琳·海登博士(Dr. Catherine Haddon)认为，不到10年的立法时常，不足以评判《定期议会法》的成败。并且当前行政不畅，并非由《定期议会法》造成。少数党政府及其极端行事方式，才是造成僵局的主因。当前乱局显然暴露出了《定期议会法》的不足，未来应当进行适当修订(amend)，并聚焦于法律制定的初衷：为稳定的行政提供保障。

3.1.5小结

笔者认为，当前脱欧困局，主要由三任保守党首相一意孤行，推动保守党的私利的不负责行为造成。但《定期议会法》对当前困局显然有“意外贡献”：一方面，《定期议会法》调整了议会中的权力关系，很大程度限制了首相在政治僵局中，通过议会大选手段“破局”的能力。另一方面，由《定期议会法》规定不明之处所带来的潜在可能性，或触发更深层的“宪法危机”。无论如何，英国政界和学界已有对《定期议会法》进行深度再评估已有一致。

3.2 英国最高法院(the Supreme Court)走向前台

 2016去留欧盟公投结果公布后，脱欧进程正式开始；虽然经过一次推迟，但当下已近英国脱欧的期限—2019年10月31日。在脱欧进程的开头和尾声阶段，英国最高法院(the Supreme Court)对政府进行了两次裁决——这两次裁决对脱欧进程产生了显著影响，也让最高法院成为各界关注的焦点。笔者简要回顾了英国最高法院的历史，审视其在脱欧进程中的两次裁决，并试图探讨最高法院在英国政治中愈发重要的角色。

3.2.1英国最高法院(the Supreme Court)的诞生

英国最高法院(the Supreme Court)成立于2009年，至今仅有10年的历史。在“前最高法院”时代，议会是英国政治的中心，集立法、行政、司法于一体：议员代表选民行使立法权；政府脱胎于议会多数党，用立法手段行使行政权；议会上院的法律委员会具有最高司法裁决权。因此英国不成文宪法的宪政安排，具有十足的“政治性”，并未像美国及现代欧洲国家，用成文宪法明确区分“立法权”、“行政权”、“司法权”。

（英国最高法院内景）

上一篇文章提到，公投制度的出现，代表着英国不成文宪法对政治“现代化”做出的适应和调整。英国议会分权不明晰，“政治性”强的特点，也成为英国宪法改革的对象。2005年托尼·布莱尔工党政府执政期间，英国议会通过了《宪法改革法案2005》(Constitutional Reform Act 2005)，对英国大法官(Lord Chancellor)这一职位进行改革；成立独立的最高法院，并详细规定了最高法院运作规则，包括法官的任命等事宜。

值得注意的是，最高法院的成立也与欧盟有关。欧盟成员国需要遵守《欧洲人权公约》(European Convention on Human Rights)，其中第6条规定“公平审判之权利”，要求“法庭的独立与公正(an independent and impartial tribunal established by law)”。“前最高法院”时代，英国由上院司法委员会进行最高司法裁决；英国大法官职位与司法大臣重合，一职集合立法、行政、司法三权，可能会阻碍公正、公平的判决。因此，为保证《欧洲人权公约》的有效实施，必须对英国法律制度进行改革。

英国最高法院的出现，根本上调整了英国的宪政安排。越来越多具有“政治争议”的问题，以诉讼的形式呈于最高法院，由最高法院进行裁决。英国实行普通法体系，最高法院的判例会成为法律的一部分。在这个意义上，英国最高法院一定程度上具有了“立法权”。这一特点在脱欧进程的裁决中得以体现。

3.2.2脱欧进程中英国最高法院的两次裁决

 2016年，新上任的特蕾莎·梅政府尝试触发欧盟条约50条，开启脱欧进程。然而，女商人吉娜·米勒(Gina Miller)因此举将政府诉至英格兰威尔士最高法院，并最终申诉至英国最高法院。双方争议焦点，围绕“政府能否直接开启脱欧进程”这一问题。2017年初，最高法院法官以8票同意3票反对做出裁决，判决政府败诉：即政府不能在未经议会授权的情况下，直接联系欧盟触发欧盟条约50条，开启脱欧进程。

根据最高法院的裁决，脱欧将给英国的宪政安排带来根本性的改变——欧盟法律不再是英国法律的来源——如此变化必须通过议会立法的方式来进行。最高法院的裁决，还强调了直接民主的结果同样需要议会立法批准。

此前不久，鲍里斯·约翰逊试图休闭议会，意在减少英国议会下院的工作时长，使其更难立法反对“无协议脱欧”，同时用女王演讲开启新的议会周期，宣布新政府的立法事项。这一举动被同时诉至苏格兰法院与英格兰法院，而两法院对此做出不同裁决，最终再次申诉至最高法院，由最高法院裁决鲍里斯·约翰逊休闭议会的行为。

相比过往较为“技术性”的裁决意见，本次裁决意见显得平易近人。首先，最高法院认为“休闭议会”这一皇家特权属于法院裁决的范围。政府的律师代表认为，法院没有权力裁决“皇家特权”。对此，最高法院援引远至1611年的判例，明确了法院具有对“皇家特权”的司法权。

其次，最高法院认为，“皇家特权”存在边界，并且边界由“议会主权”和“议会问责”的原则决定。皇家特权不能与上述两原则冲突，否则不合英国宪法原则。

接着，最高法院将焦点集中在鲍里斯·约翰逊休闭议会举动的“效果”上。原告方律师代表认为，鲍里斯·约翰逊休闭议会的动机和目的，危及了“议会主权”原则。但法院从“效果”角度裁决，完美避开“动机”的主观性争议。

随后，最高法院认为鲍里斯·约翰逊休闭议会的时长，和休闭议会的时间，阻止了“议会问责政府”的“宪政功能”。

最终，最高法院判决约翰逊政府的做法“不合法(unlawful)”。需要留意“不合法(unlawful)”与“违法(illegal)”的不同。“不合法(unlawful)”主要强调行为不被法律认可，而“违法(illegal)”指行为违反了法律的明确规定。而法院仅裁决休闭议会“无效”，而不是行为“违法”。

最高法院的两次裁决重申了“议会主权”的原则。如果说第一个案件是对具体法案的“技术性”裁决，第二个法案则更具“宪政意义”。在英国现代历史中，法院第一次用判例的形式，对“皇家特权”做出了清晰的界定。利用休闭议会的皇家特权，逃避议会问责的首相，鲍里斯·约翰逊并非唯一，连为此案作证的前首相约翰·梅杰也曾使用。但鲍里斯·约翰逊却是当代第一个因使用皇家特权而被诉至法院的首相。根据普通法的原则，法官通过此案的判决，明确界定了“皇家特权”这一传统，一定程度上行使了“立法权”。

最高法院的两次裁决，虽然没有直接裁决脱欧本身的合法性，但对脱欧进程产生了显著影响，但裁决不能解决围绕脱欧的“政治争议”——比如鲍里斯·约翰逊政府明确表示不同意最高法院的判决，但会尊重最高法院的判决和法治。

3.2.3英国最高法院走向英国政治生活前台：问题与解决方法

英国最高法院，在脱欧的聚光灯下被迫走向前台。与此类似，越来越多具有“政治争议性”的案件，被申诉至最高法院做出“终极裁决”，比如“安乐死”问题。在今年的BBC里斯讲堂(Reith Lectures)系列讲座中，前任英国最高法院大法官桑普森勋爵(Lord Sumption)就英国的政治和法律关系问题做出了精彩的阐释。

综合其5场讲座的讲解，能够概括出桑普森勋爵对英国民主制度下，政治和法律关系的观点：英国不成文宪法体系的优势，在于其“灵活性”。对具有政治争议的问题，可以在议会经“民意代表”充分辩论后，通过立法形式解决，不必最终成为司法问题。然而，英国民众对政治日渐冷淡的态度，加上“政客职业化”的趋势，使议会“代表性”下降。同时，具有“政治争议”的问题，往往具有深度的复杂性，难以在短期内通过“代议民主”的方式解决。所以，英国“代议民主”在近来解决“政治争议”问题时，并非特别有效。

英国最高法院的出现，使得像“安乐死”这样难以解决的“政治争议”问题，最终成为了“司法问题”，推动英国最高法院走向英国政治生活的前台。司法解决问题的好处，在于其强制性。但是在最高法院解决政治争议问题，缺点显而易见：大法官并非由民主选举产生，解读法律时也不可能绝对中立。法院非此即彼的判决，往往导致“零和游戏”：一方获胜，一方不满。在以“议会主权”为原则的不成文宪法下，英国最高法院也仅具有“半独立”的地位：一方面只能参照议会已经通过法律做出裁决，而非像美国最高法院一样，法官通过对宪法原则的不同解读来判决；另一方面，英国普通法体系中，法官的判例也会成为法律的一部分，没有经过民选的大法官，事实上行使了“立法权”。

在桑普森勋爵看来，解决这些悖论的根本，在于重新提升民众对政治的热情，使议会的“代表性”得到充分回归。在此基础上，通过在议会充分的辩论和立法程序，用“政治手段”解决“政治问题”，让问题

再以“司法问题”形式解决。这才是合情又合理的举措。

3.3结论

通过全文的梳理，笔者认为，“政治纷争”仍是造成当前脱欧困局的根源。然而，以《宪法改革法案2005》和《定期议会法2011》为代表的英国政治制度“现代化”进程，一定程度上与过去“不成文宪法体系”顺畅运作所依赖的原则、传统和法律相矛盾。这种矛盾，为英国“宪法危机”埋下隐患。围绕脱欧的政治纷争，将这些矛盾充分暴露，使隐性的“宪法危机”最终显形。

具体来说，“议会主权”原则，意味着集行政、立法、司法集于议会。这是英国政治体制独有的特征。《宪法改革法案2005》的立法，创立了“半独立”的最高法院。在脱欧进程中，最高法院进行了两次裁决，对脱欧进程产生了实质性影响；最高法院还对“皇家特权”传统进行了明确规范。《定期议会法2011》意在设置定期议会，避免频繁大选，却因调整了议会内部的权力关系，使议员获得了更大的权力，导致“行政议会对立”的局面，及当下“僵尸政府”的出现。值得思考的是，上述英国政治制度“现代化”的进程，也存在着“欧盟背景”。公投、最高法院、定期议会选举这三项制度的引入，或是在参考欧盟国家基础上的设置，或是为满足欧盟条约规定的需要。

以桑普森勋爵为代表的英国学者，则更加深入地认识到，英国“宪法危机”显形的背后，是“以民众对政治的日渐冷淡为表现”的民主政治危机。如何协调“旧制度”与复杂的当代生活，是英国学界政界需要深入思考的问题，也是中国学界深化英国政治体制研究的契机。

作者：王弘源