关键词：住房政策，起步房，脱欧

11月5日，英国国家审计署(National Audit Office)发布了关于“起步房”的调查报告，多家英媒对此进行了集中的报道。报告中指出，自2014年提出“起步房”(Starter Home)的承诺以来，虽然保守党政府投入了巨资支持，但直至今日，却没有建成任何满足其定义的“起步房”。

综合“报告”内容，笔者认为，“起步房”计划，本就是不切实际的竞选承诺。而2016年“脱欧”公投后，英国不稳定的政局，一方面使政府人事反复变动，政策缺乏连续性；另一方面“起步房”相关法律至今未能立法，严重削弱住房政策的执行力。这些因素，使“起步房”计划注定失败，无力缓解英国严重的“住房危机”。

一、20万间“起步房”，不切实际的承诺

在2014年年会上，保守党公布了“起步房”计划。根据计划，“起步房”的收益群体应当是40岁以下未拥有住房的人群，“起步房”会以8折的价格出售给符合资格的购房人。“起步房”计划目标在2020年前，在英格兰各地新建住房20万套。前首相戴伟·卡梅伦将这一计划写入2015年大选的竞选宣言，承诺以此计划缓解英国的“购房危机”。

（“报告”显示新建住房数量持续低于上世纪80年代）

英国住房、社区与地方政府部曾提出，“通过各种方式年均新建30万套住房”的目标。然而，“报告”指出，这一目标不切实际。上世纪80年代英国经历了新建住房的热潮，在当时新建住房数也只能达到总计20万套左右。08年国际金融危机使英国住房数量断崖式下跌。虽然2015年以来，在政府的努力下，新建住房数量已经逐年增长，超过15万套，但是距离历史高峰的20万套尚存距离，遑论实现“年均新建30万套”的目标。

二、反复人事变动，政策缺乏“连续性”

“起步房”计划难以执行，与近年来政府内阁反复进行人事变动有关。“脱欧”公投造成英国政局不稳，英国在不到四年时间里经历三任首相。首相更迭，带来不同的政策方向，使住房相关政策缺乏连续性。政府首脑变动，不可避免地带来相应的人事变动，包括负责住房政策的人事变动。

戴维·卡梅伦将“起步房”计划写入大选竞选宣言，并在赢得大选后开始执行相应计划。2015年8月，社区和地方政府部宣布计划支持住房建设，包括2600万英镑的住房建设资金，以及为地方政府提供1000万英镑“起步房”建设资金。资金将用于购置“起步房”建设需要的土地，为后续建设做好准备。在2015年11月的秋季财政支出评估中，政府划拨了23亿英镑资金，支持60000间“起步房”的建设。2016年5月，《住房与计划法》正式通过议会，为“起步房”计划定下了法律框架。卡梅伦政府的“起步房”计划似乎推进顺利。

然而，“脱欧”公投迫使卡梅伦辞职，特蕾莎·梅政府政府接任。“报告”指出，2017年以来，相关文件显示出政府住房政策的转变。2017年公布的“住房白皮书”，将“建设20万间‘起步房’”变更为“通过多种政府支持的项目，帮助20万家庭拥有住房”。在2018年和今年的《国家住房计划政策框架》文件中，“起步房”一词甚至没有在正文中出现，仅被罗列在“术语表”中。政策方向的变动，使2015年为住房政策安排的资金有了“新去向”。“报告”指出，原先用于支持“起步房”建设的资金，多用于购置地皮。购置的地皮也没有被专用与“起步房”的建设，而是用于一般地产项目。

反复的人事变动，也使住房政策的执行缺乏延续性。2015年以来，负责住房政策的“社区和地方政府部”已经更换了四任负责人。卡梅伦连任后，指派格雷格·克拉克担任社区和地方政府部大臣。特蕾莎·梅上任后，先后指派萨义德·贾维德和詹姆斯·布鲁克肖尔担任此职位。鲍里斯·约翰逊成为首相后，社区和地方政府部再次“换帅”，现任社区和地方政府部大臣是罗伯特·詹里克。

三、“起步房”计划立法难，削弱政府执行力

   虽然2016年5月，《住房与计划法》为“起步房”计划定下了法律框架，但是对“起步房”的明确定义，以及“起步房”购置的详细规则等细节却随着政府和人事的反复变动而不了了之。由于相关规则没有正式立法通过，目前新建住房不能以“起步房”的名义建设或销售。

按照原定计划，社区和地方政府部应在2019年将相应细节呈于议会，但在解散议会前，并没有任何相关内容递交议会。“报告”指出，虽然不少房产开发商将“起步房”作为噱头，促进打折住房的销售，但是这样的住房不一定符合2016年《住房与计划法》的对“起步房”的要求。 

小结

四年时间，英国政府未能按照要求建设任何原先要求的“起步房”，这并不是“文字游戏”，而是真实的政策失败。“起步房”计划的失败，首先反映出政党竞选时，以不切实际甚至不负责任的政策目标吸引选民支持。20万间“起步房”的目标，甚至超过了上世纪80年代住房建设高峰期的建设总数，几乎不可能实现。

而住房政策具有细节多、实现周期较长等特点，只有稳定的政府和持续一致的政策才能确保住房政策的落实。2015年赢得“议会多数”的卡梅伦政府，虽然为“起步房”政策的执行开了一个好头。好景不长，“脱欧”造成英国政局不稳，政府人事反复变动，继任政府更改了前任的政策目标，原先的“起步房”政策难以继续。“脱欧”也占据了英国政府过多的“带宽”，国内民生政策被搁置一旁，难以得到足够的重视。“搞定脱欧，然后转向民众关切的问题”，鲍里斯·约翰逊选择在冬季大选，意在结束政局不稳，转而解决民生问题。然而，只有取得“议会多数”，鲍里斯·约翰逊才能实现他的目的，否则英国民生问题会继续被“脱欧”耽误。

作者：王弘源